지방자치단체장과 지방의회와의 관계

地方自治團體의 長과 地方議會와의 關係

                                                           

                                                            

1. 序  論

  地方自治團體의 조직은 집행기관인 地方自治團體의 長과 의결기관인 議會가 동시에 주민의 직접선거에 의해 선출되는 수장제를 취하고 있다. 이 제도하에 있어서 地方自治團體의 長과 議會는 모두 주민을 대표하는 기관으로서 상호 대등한 지위에 있고, 각각 명확한 권한과 책임을 분담하며 각각의 권한을 독립해서 자주적으로 행사함으로써 상호견제와 균형을 통한 민주적이면서 적정한 地方自治團體의 운영을 도모하고 있다.

  따라서 地方自治團體의 長과 議會와의 관계는 각각 독립적․민주적으로 그 권한을 행사하는 것을 기본으로 하지만, 원활한 地方自治團體의 행정운영이 이루어지기 위해서는 양기관의 협력관계가 당연히 필요하다. 이와 동시에 地方自治團體의 長과 議會 한쪽이 충분히 그 직책을 완수하지 못하거나 양기관 사이에 이견이 있는 때에는 地方自治團體의 행정운영에 지장이 없도록 상호조정을 도모하는 수단이 강구되어야만 한다. 이러한 이유 때문에 地方自治法에 있어서도 地方自治團體의 長과 議會의 자주성을 보장하거나 상호를 견제하는 권한을 부여하는 규정을 두고 있으며, 특히 상호의견이 대립하는 경우의 조정수단과 그 최종적 해결수단을 규정하고 있다.

2. 地方自治團體의 長과 議會의 自主性 保障

  地方自治團體의 長과 議會는 각각 명확한 권한의 배분에 의해 독립적․자주적으로 권한을 행사할 수 있다. 우선 권한의 분담에 관해서 議會는 조례, 예산안 등의 의결권을 비롯하여 광범위한 범위에 대해서 권한을 가지고 있지만, 그러한 것은 원칙적으로 법령의 규정에 의해 인정받고 있는 것에 한하고 그 이외의 사항에 관한 의사결정 및 사무집행은 전부 地方自治團體의 長이나 기타 집행기관의 권한으로 되어 있다.

  다음으로 議會의 운영에 관해서는 의원에게 의회소집요구권을 부여함과 동시에 의안의 제출권, 議會의 폐회, 회기의 결정 기타 議會의 운영에 관한 사항은 議會가 자주적으로 결정하는 것이 보장되어 있다.

  또한 地方自治團體의 長이나 기타 집행기관은 당연히 議會에 출석하지 않는 것으로 되어 있으므로 이것도 議會의 자주성을 존중하는 취지라고 할 수 있다.

 

3. 議會의 執行機關에 대한 牽制

  議會의 권한 가운데에 의사결정을 위한 의결권과 더불어 가장 중요한 것이 地方自治團體의 長과 기타 집행기관의 사무집행을 감시하거나 견제하는 권한이다. 넓게는 의결권도 이에 해당하지만, 議會는 地方自治團體의 長기타 집행기관에 대해서 議會의 출석․설명요구, 사무집행에 대한 동의부여, 사무의 검사 등을 행할 권한을 부여받고 있다. 이것은 집행기관에 대한 민주적 통제수단으로서 주민의 대표기관인 議會에 부여된 권한이다. 즉, 이러한 권한은 집행기관의 독단을 견제하는 것을 목적으로 한다. 여기에서는 그 성질이 행정통제 자체에 중점을 갖는다고 생각되는 3가지 제도 즉, ①행정사무의 감사와 조사, ② 행정사무 처리상황의 보고와 질문․응답 ③ 결산의 승인에 관하여 살펴보기로 한다.

  (1) 行政事務監査와 調査

   ① 意義 : 地方議會는 매년 1회 당해 地方自治團體의 사무에 대하여 시․도에 있어서는 10일, 시․군 및 자치구에 있어서는 7일의 각 범위내에서 감사를 실시하고, 地方自治團體의 사무 중 특정사안에 관하여 본회의 의결로 본회의 또는 위원회로 하여금 조사하게 할 수 있다(地方自治法 第36條 1項). 전자를 행정사무감사, 후자를 행정사무조사라 부른다.

   ② 調査의 發議 : 행정조사를 발의하고자 할 때에는 이유를 명시한 서면으로 하여야 하며, 재적의원 3분의 1이상의 연서가 있어야 한다(地方自治法 第36條 2項).

   ③ 監査와 調査의 方式 : 地方議會의 감사와 조사를 위하여 필요한 때에는 현지확인을 하거나 서류제출을 요구할 수 있으며, 地方自治團體의 長 또는 관계공무원이나 그 사무에 관계되는 자를 출석하게 하여 증인으로서 선서한 후 증언하게 하거나 참고인으로서 의견의 진술을 요구할 수 있다(地方自治法 第36條 4項).

  (2) 行政事務處理의 報告와 質問․應答

   ① 執行機關의 處理狀況報告 : 地方自治團體의 長 또는 관계 공무원은 地方議會나 그 위원회에 출석하여 행정사무의 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 응답할 수 있다(地方自治法 第37條 1項).

   ② 執行機關의 出席․答辯要求 : 地方議會나 그 위원회는 地方自治團體의 長 또는 관계공무원에게 출석․답변을 요구할 수 있고, 요구받은 자는 반드시 출석․답변하여야 한다.  다만, 특별한 사유가 있는 경우에 地方自治團體의 長은 관계공무원으로 하여금 출석․답변하게 할 수 있다(地方自治法 第37條 2項).

  (3) 決算의 承認

  地方自治團體의 長은 출납폐쇄후 3개월내에 결산서 및 증빙서류를 작성하고 地方議會가 선임한 검사위원의 검사의견서를 첨부하여 다음 연도 地方議會의 승인을 얻어야 한다(地方自治法 第125條 1項).    

  

4. 地方自治團體의 長의 調整

  地方自治團體의 長과 議會 사이에 대립이 발생한 경우 이를 조정하는 수단은 주로 地方自治團體의 長에게 부여되어 있다. 현행 地方自治法上 地方自治團體의 長에게 부여되어 있는 조정권으로는 第98條 및 第99條의 재의요구․제소제기권 및 第100條의 선결처분권이 있다.

(1) 再議制度

  ① 再議制度의 意義 : 재의제도란 地方自治團體의 長이 議會의 의결 등에 이의가 있는 경우 그 효력의 발생을 거부해서 다시 심의 및 의결 등을 요구하는 제도를 말한다. 이것은 地方自治團體의 長과 議會 사이에 地方自治團體의 長의 쪽에서 이 대립을 조정하는 수단으로서 인정한 것으로 일반적으로 이러한 地方自治團體의 長의 권한을 거부권이라 한다.

  현행 地方自治法上의 재의제도로는 4종류가 인정되고 있다. 일반적으로 이 중에서 조례에 대해서 地方自治團體의 長에게 이의가 있는 경우의 재의를 일반적 거부권이라 하며, 위법한  조례 또는 예산에 관한 의결에 대해서 특별히 인정되어 있는 재의를 특별적 거부권이라 한다.

  ② 再議의 種類

   ㉠ 地方自治團體의 長은 이송받은 조례안에 대하여 이의가 있는 때에는 20일 이내에 이유를 붙여 地方議會로 환부하고 그 재의를 요구할 수 있다. 이 경우 地方自治團體의 長은 조례안의 일부에 대하여 또는 조례안을 수정하여 재의를 요구할 수 없다. 이러한 요구에 의하여 地方議會가 재의한 결과 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 그 조례안은 조례로서 확정된다(地方自治法 第19條 3․4項).

   ㉡ 地方自治團體의 長은 地方議會의 의결이 월권 또는 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 인정되는 때에는 그 의결사항을 이송받은 날로부터 20일 이내에 이유를 붙여 재의를 요구할 수 있다(地方自治法 第98條 1項). 이러한 요구에 의하여 재의한 결과 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 그 의결사항은 확정된다(地方自治法 第98條 2項). 한편 이러한 재의결에도 불구하고 재의결이 법령에 위반된다고 인정되는 때에는 地方自治團體의 長은 대법원에 소를 제기할 수 있다. 이 경우에는 地方自治法 第159條 3項의 규정(의결집행정지의 신청)을 준용한다(地方自治法 第98條 3項).

   ㉢ 地方自治團體의 長은 地方議會의 의결이 예산상 집행할 수 없는 경비가 포함되어 있다고 인정되는 때에는 그 의결사항을 이송받은 날부터 20일 이내에 이유를 붙여 재의를 요구할 수 있다(地方自治法 第99條 1項). 또한 地方議會가 ⓐ 법령에 의하여 地方自治團體에서 의무적으로 부담하여야 할 경비, ⓑ 비상재해로 인한 시설의 응급복구를 위하여 필요한 경비 등을 삭감한 경우도 재의를 요구할 수 있다(地方自治法 第99條 2項). 이러한 경우에 있어서는 第98條 2項의 규정을 준용한다(地方自治法 第99條 3項).

   ㉣ 地方議會의 의결이 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 판단될 때에는 시․도에 대하여는 내무부장관이, 시․군 및 자치구에 대하여는 시․도지사가 재의를 요구할 수 있고, 재의의 요구를 받은 地方自治團體의 長은 地方議會에 이유를 붙여 재의를 요구하여야 한다(地方自治法 第159條 1項).     

(2) 先決處分

  ① 先決處分의 意義 : 선결처분이란 議會가 그 직책을 충분히 수행하지 않는 경우에 議會의 권한에 속하는 사항에 대하여 地方自治團體의 長이 議會를 대신해서 권한을 행사하는 것을 말한다. 議會가 그 권한을 적절하게 행사하지 않거나 긴급의 사건이 발생하는 경우, 또는 議會와 地方自治團體의 長의 대립 등에 의해서 議會의 의사결정을 얻는 것이 곤란하여 이 때문에 地方自治團體의 원활한 운영이 저해되어 주민생활에 영향을 미칠 우려가 있는 경우에 地方自治團體의 長에게 議會의 권한을 대신해서 행사하는 것을 인정함으로써 議會와 地方自治團體의 長과의 균형억제관계를 地方自治團體의 長으로부터 조정하는 것이 선결처분제도의 목적이다. 선결처분은 緊急決定(Eilentsheidung)이라 할 수 있다. 이와 유사한 선결처분제도는 교육감에게도 인정된다(地方敎育自治에 關한法律 第39條). 

  ② 先決處分의 要件 :  地方自治團體의 長은 地方議會가 성립하지 아니한 때(의원의 구속 등의 사유로 第56條의 규정에 의한 의결정족수에 미달하게 된 때를 말한다.)와 地方議會의 의결사항중 주민의 생명과 재산보호를 위하여 긴급하게 필요한 사항으로서 地方議會를 소집할 시간적 여유가 없거나 地方議會에서 의결이 지체되어 의결되지 아니한 때에는 선결처분할 수 있다(地方自治法 第100條 1項).

  선결처분의 요건에는 목적요건과 상황요건이 있다.

   ㉠ 目的要件 - 선결처분은 주민의 생명과 재산보호를 위해서만 인정된다. 선결처분은 기존이익의 보호를 위한 것이지 새로운 질서의 창출을 위한 것이 아니다.

   ㉡ 狀況要件 - 선결처분은 地方議會가 성립하지 아니한 때, 地方議會를 소집할 시간적 여유가 없을 때 및 地方議會에서 의결이 지체된 때에만 가능하다. 

  이러한 선결처분의 요건에 대한 판단 및 행사는 地方自治團體의 長의 재량이지만, 재량권의 한계를 넘지 않는 합리적인 것이어야만 한다.

  ③ 必要한 事項의 意味 : 주민의 생명과 재산보호를 위해 긴급하게 필요한 사항이란 다음의 하나에 해당하는 경우를 말한다(地方自治法施行令 第38條 1項). 

   ㉠ 천재지변이나 대형화재로 인한 피해의 복구 및 구호

   ㉡ 중요한 군사안보상의 지원

   ㉢ 급성전염병에 대한 예방조치

   ㉣ 기타 긴급하게 조치하지 아니하면 주민의 생명과 재산에 대하여 중대한 피해가 발생될 우려가 있는 사항

  ④ 先決處分의 承認과 報告 : 地方自治團體의 長이 의결을 해야 할 사건 또는 결정해야 할 사건을 선결처분을 한 때에는 議會의 의결 또는 결정을 거친 것과 동일한 효과를 발생한다.

  地方自治團體의 長은 선결처분을 한 때에는 지체없이 다음의 地方議會에 보고하여 승인을 얻어야 한다. 이러한 승인을 얻지 못한 때에는 그 선결처분은 그 때부터 효력을 상실한다(地方自治法 第100條 2․3項).

  地方自治團體의 長이 선결처분을 한 때와 다음 회기의 地方議會의 승인을 얻은 때에는 시․도에 있어서는 내무부장관에게, 시․군 및 자치구에 있어서는 시․도지사에게 이를 보고하여야 한다(地方自治法施行令 第38條 2項).

  ⑤ 先決處分權의 代理 : 부시장․부지사, 부시장․부군수도 長의 직무를 수행하는 지위에 놓일 때, 선결처분권을 행사할 수 있다고 본다. 이 권한은 長의 개성에 결합된 권한은 아니기 때문이다.

  ⑥ 豫算上 先決處分制度 : 선결처분의 한 특수한 형태로 예산상 선결처분제도가 있다. 즉 예산불성립시의 예산집행제도인 준예산제도(地方自治法 第122條)와 폐치․분합으로 인한 지방자치단체설치 예산조치(地方自治法施行令 第4條 2項)의 경우가 그것이다. 예산상 선결처분제도에는 처분의 내용이 미리 고정되어 있다는 점이 원래의 선결처분의 경우와 다르다.