주민의 지위와 역할

住民의 地位와 役割

                                                                   

1. 住民의 意義

 (1) 住民의 槪念

  주민이란 지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자를 말한다(地自法 제12조).

  주민등록법은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한, 주민등록법에 의한 주민등록지를 공법관계에 있어서의 주소로 하고 있다(住民法 제 17조의 1항). 따라서 주민이란 일정 지방자치단체의 구역 내에 주민등록법에 의한 주민등록지를 갖고 있는 자를 의미한다고 할 수 있다.

  주민등록지를 갖고 있는 한, 무국적자나 외국인도 주민이 될 수 있다(住民法 제10조 1항 9호 참조). 주민등록을 하지 않는 외국인은 단순한 거주자일 뿐이다. 따라서 주민의 지위는 국적과 무관하나 한국국적을 가지지 아니하는 자는 선거권 및 피선거권 등 주민으로서의 일정한 권리의무가 제한된다. 또 주민자격은 인종, 성별, 연령과도 무관하다. 그러므로 주민개념에는 거주와 주민등록이 결정적인 요소라고 할 수 있다.

  시․군․구는 시․도의 구역 안에 있으므로 시․군․구의 주민은 동시에 시․도의 주민이 된다.

  30일 이상 거주할 목적으로 일정구역 안에 주소 또는 거소를 가진 자는 주민등록법에 따라 등록하여야 한다(住民法 제6조 1황 본문). 등록하여야만 모든 권리와 의무를 향유할 수 있으므로, 등록은 주민의 권리행사의 요건이 된다고 할 수 있다.

  한편, 법인도 주민개념에 포함된다. 다만 법인의 주소지는 주된 사무소의 소재지이다.  

(2) 關聯槪念

  ① 유권자 주민 : 지방자치단체의 선거에서 선거권을 가진 주민을 유권자인 주민이라고 부르기도 한다. 유권자 주민은 참정권의 주체로서의 주민 또는 공민이라고 하며, 공민된 자격을 공민권이라 부르기도 한다.

  ② 명예시민 : 명예시민은 당해 자치구역의 주민일 것을 요하지 아니한다. 따라서 외국인도 명예시민이 될 수 있다. 명예시민권은 재산적 가치있는 권리가 아니고, 상속 대상도 아니다. 일반적으로 명예시민권은 당해 자치단체에 공로가 있는 자에게 주어진다. 따라서 그것은 특별한 공로에 대한 지방자치단체의 감사의 표시이다.

(3) 住民資格의 喪失

  주민의 자격은 사망, 관할구역 외부로의 이전, 국적상실 등으로 상실된다.

2. 住民의 地位

  주민의 법적 의의는 지방자치단체의 구성원으로서 지방자치단체의 지배를 받음과 동시에, 지방자치단체의 조직․운영에 참여하는 주체자로서의 지위가 주어진다는 점에 있다.

  (1) 地方自治運營의 主體로서의 住民 

  주민자치의 이념을 실현하는 수단으로서 대한민국 국민인 주민은 법령이 정하는 바에 의하여 그 지방자치단체에서 실시하는 지방의회의원 및 지방자치단체의 장의 선거에 참여할 권리, 즉 참정권을 보장받고 있다.

  사실 지방자치의 원칙론에 의한다면 이러한 선거권 이외에도 지방자치 운영의 주체인 주민에게는 조례의 제정 및 개폐청구권이 보장되어야 하며, 지방사무의 처리에 대한 감사를 청구할 수 있는 권리, 그리고 주민에 의한 의회의 해산청구권 및 의원과 집행기관인 장의 해직청구권 등의 참정권이 동시에 보장되어야 할 것이다. 이러한 참정권의 보장에 대한 입법의 미비는 우리 나라의 이상적 지방자치의 정착에 걸림돌이 되고 있음을 인지할 필요가 있다.

   

  (2) 地方行政의 監視者로서의 住民 

  주민의 세금으로 충당되는 지방재정의 방만한 운영이나 부패의 방지를 목적으로 주민에 의한 감사청구나 주민소송을 제기할 수 있는 권리가 보장되어야 하겠지만, 우리의 지방자치법은 지방자치단체의 장에게 지방자치단체의 폐치․분합 또는 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정사항 등에 대하여 주민투표에 붙일 수 있도록 함으로써(地自法 제13조의 2) 간접적이기는 하나 지방행정의 감시자로서의 지위가 부여되고 있다고 볼 수 있다.

  (3) 地方自治團體의 客體로서의 住民 

  주민은 지방행정의 객체로서 자신이 속하는 지방자치단체로부터 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리를 가진다(地自法 제13조 1항 후단).

  (4) 地方行政의 費用負擔者로서의 住民 

  주민은 법령이 정하는 바에 의하여 소속 지방자치단체의 재산과 공공시설을 이용할 권리를 가짐과 동시에, 소속 지방자치단체의 비용(지방자치단체가 행정을 행하는데 필요한 경비)을 분담할 의무를 진다(地自法 제14조).

   

3. 住民의 權利

 주민은 지방자치단체에 대하여 여러 가지의 주관적 공권(개인적 공권)을 갖는다. 여기서 주관적 공권이란 주민이 지방자치단체에 대하여 작위, 부작위, 급부 등을 청구할 수 있는 법적인 힘을 말한다. 따라서 그것은 단순한 사실상의 이익인 반사적 이익과는 구별된다.

  (1) 地方自治團體의 財産과 公共施設의 利用權

  주민은 법령이 정하는 바에 의하여 소속 지방자치단체의 재산과 공공시설을 이용할 권리를 가진다(地自法 제13조 1항 전단).

  여기서 말하는 ‘공공시설’이란 지방자치단체가 주민의 복지를 증진할 목적으로 설치하는 시설을 말한다(地自法 제135조 1항). 기본적으로는 종래 영조물이라고 불리워지는 것에 공공용 공물을 추가한 것이라고 할 수 있으며, 그 예로서 하천, 도로, 공원, 상하수도, 학교, 도서관, 미술관, 시립병원, 어린이 및 노인의 복지시설, 쓰레기처리장, 화장장 등을 들 수 있다. 이러한 공공시설을 이용하는 권리는 주민의 권리이며, 비주민의 경우에는 이용은 가능하지만 권리는 아니다.

  본조 제1항에서 말하는 ‘재산’은 주민의 이용을 전제로 한 것이기 때문에 그 자체로서 공공시설의 성격을 가지며, 여기서 말하는 ‘공공시설’은 단순한 물적 개념으로서만 파악할 것이 아니라 기능적 개념으로 이해하여야 할 것이다.  

  한편, 주민의 공공시설이용권은 주민의 지위에서 공평하게 이용할 수 있다는 것이므로 그것은 권리라기보다 일종의 반사적 이익이라는 견해가 있기도 하나, 정당한 이유없이 이용이 거부되면 이의 시정을 구할 수 있는 청구권을 개인이 갖는다고 보아야 할 것이므로 공공시설이용권은 개인적 공권으로 보아야 할 것이다.

  이러한 주민의 공공시설이용권의 내용과 그 행사의 한계는 법령, 공공시설의 목적, 그리고 그 시설에 수반되는 자연적 한계에 의하여 결정된다. 또 주민의 이러한 권리는 위험의 방지나 시설자체의 보호를 위하여 공공시설의 전부나 일부의 이용을 거절하거나 파손에 대한 보증을 요구하는 경우도 있다.

  (2) 均等하게 行政의 혜택을 받을 權利

  주민은 법령이 정하는 바에 의하여 소속 지방자치단체로부터 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리를 가진다(地自法 제13조 1항 후단).

  ① ‘균등하게 행정의 혜택을 받을 권리’라 함은 지방자치단체의 재산과 공공시설을 이용할 권리를 제외한 나머지 일체의 행정의 혜택을 헌법의 평등원칙(헌법 제11조)에 위배하지 않게 평등하고 균등하게 받을 권리를 의미한다.

  ② 본조 제1항에서 말하는 ‘행정의 혜택’이라 함은 지방자치단체가 주민을 상대로 행하는 역무의 제공을 가리킨다. ‘역무의 제공’은 일반적으로 지방자치단체가 주민의 복지증진을 목적으로 하는 각종 편익의 제공이다. 따라서 행정의 혜택을 받을 권리란 이러한 편익의 제공을 받을 권리를 뜻한다.

  ③ ‘역무제공’의 내용에는 ㉠ 도로, 공원, 상하수도, 학교, 병원, 노인복지 시설 등 각종 공공시설의 설치관리를 통하여 행하는 역무 ㉡ 주민의 건강하고 문화적인 생활을 배려한 생활지도, 공적 활동제도, 국민보험 등의 사회보장제도에 관한 역무, ㉢ 자금대출이나 보조금의 교부 등 재정적 지원에 관한 역무, ㉣ 기술, 정보제공, 행정지도 등에 관한 역무 ㉤ 공제사업을 통한 역무 등이 있다. 본항의 취지는 널리 지방자치단체의 주민이라는 입장에서 자신이 속하는 지방자치단체로부터 받을 편익을 규정하는데 있으므로, ‘지방자치단체의 역무의 제공’ 이를테면 행정의 혜택은 당해 지방자치단체가 처리하는 사무전반을 가리킨다고 보아야 할 것이다.

  ④ 주민이 당해 지방자치단체로부터 균등하게 ‘행정의 혜택을 받을 권리’는 법령이 정하는 바에 의한다. 이 ‘권리’는 지방자치단체의 권능․임무와 주민과의 관계에 대한 기본적 사항을 규정한 지방자치법 이외에 다른 개별 법령에 규정된 권리를 포함한다.

     ‘역무의 제공’을 법률에 규정하고 있는 예로서는 ㉠ 재산 및 공공시설에 관한 본법의 규정(제133조～135조) 이외에 ㉡ 도로법, 하천법, 도시공원법, 하수도법 등의 공공시설에 관한 법, ㉢ 수도법, 지방공기업법 등의 공기업법, ㉣ 생활보호법, 의료보험법 등과 같은 사회보장법 등이 있다.

  ⑤ 주민은 그가 속하는 지방자치단체가 행하는 행정의 혜택을 균등하게 받을 권리가 있다. ‘균등하게 받는다.’는 의미는 주민이라면 누구나 동일한 자격으로 평등하게 향수할 수 있음을 의미한다. 따라서 지방자치단체는 정당한 이유가 없는 한 주민의 공공시설의 이용을 거절해서는 아니되며, 주민이 공공시설을 이용하는 데 대하여 부당한 차별을 하여서도 아니된다. 그 취지는 부당한 차별을 금지하는 것인 만큼, 행정재산의 사용이나 공공시설의 이용에 대하여 관리자인 행정청이 일정한 기준을 제정하여 일정한 행위를 규제하는 것까지 금지하는 것은 아니라고 해석된다.

  (3) 請願權

  ① 주민은 지방의회에 청원을 할 수 있다(地自法 제65조 1항). 주민의 청원권은 헌법상 보장되는 기본권의 하나이다(헌법 제26조). 청원권은 개인의 주관적인 이익이나 객관적인 공익을 위해서도 행사될 수 있는 권리이다. 다만 후자의 경우와 관련하여 볼 때, 청원권의 행사가 주민공동결정제도에 비하여 그 효과가  미약한 것은 사실이다. 그러나 다수 주민의 공동의 청원은 주민공동결정제도에 접근하는 효과를 가져올 수도 있다.

  ② 지방의회에 청원을 하고자 하는 자는 지방의회의원의 소개를 얻어 청원서를 제출하여야 하며(地自法 제65조 1항), 청원서에는 청원자의 성명(법인인 경우에는 그 명칭과 대표자의 성명) 및 주소를 기재하고, 서명․날인하여야 한다(地自法 제65조 2항).

  ③ 청원사항에는 제한이 없다. 다만 재판에 간섭하거나 법령에 위반되는 내용의 청원은 허용되지 아니한다(地自法 제66조). 그리고 請願法 제5조에 의거 국가원수를 모독하는 것은 역시 허용되지 아니한다.

  ④ 지방의회의 의장은 청원서를 접수한 때에는 이를 소관 위원회 또는 본회의에 회부하여 심사하게 한다(地自法 제67조 1항). 청원을 소개한 의원은 소관 위원회 또는 본회의의 요구가 있을 때에는 소원의 취지를 설명하여야 한다(地自法 제67조 2항). 위원회가 심사하여 본회의에 회부할 필요가 없다고 결정한 때에는 그 처리결과를 의장에게 보고하고, 의장은 청원인에게 이를 통지한다(地自法 제67조 3항). 지방자치법상으로는 명문의 규정이 없으나 본회의에 회부된 청원의 경우에도 의장은 그 결과를 청원인에게 통지하여야 한다(請願法 제9조).

     한편, 지방의회가 채택한 청원으로서 그 지방자치단체의 장이 처리함이 타탕하다고 인정되는 청원은 의견서를 첨부하여 지방자치단체의 장에게 이송한다(地自法 제68조 1항). 이 경우에 지방자치단체의 장은 그 청원을 처리하고 그 처리결과를 지체없이 지방의회에 보고하여야 한다(地自法 제68조 2항).

  (4) 行政審判請求權

  지방자치단체의 부당․위법한 처분에 대하여 주민은 물론 행정심판법에 따라 행정심판을 제기할 수 있다.

  (5) 地方自治團體의 決定에 대해서 爭訟할 수 있는 權利

  주민의 권리의 적정한 확보와 공정한 지방자치단체의 행재정능력을 확보하기 위해서는 쟁송수단이 유효하게 기능할 필요가 있고, 그를 위해서 주민의 법적 이익=권리의 문제가 중시되지 않으면 아니된다. 즉, 가장 중요한 것은 주민소송제도라 할 수 있다.

  이와 더불어 주민으로서 지방자치단체의 각종 결정사항에 대해 쟁송할 수 있는 권리가 문제로 된다. 이에 대해서는 일반적으로 행정쟁송법의 적용에 의하고 있지만, 현행 제도상 여러 문제가 있음을 유의하여야 한다. 예를 들면 최근의 시․군의 병합이나 이에 따른 명칭변경에 관하여 지역주민에게 이를 다툴 수 있는 원고적격이 인정될 수 있을 것인가 또는 조례제정행위 등에 대해서도 일반적으로 조례제정행위는 입법행위로서 처분성이 부정된다고 볼 수 있지만 주민의 의사반영이나 권리의 측면에서 새로이 검토할 필요성이 있다고 생각된다.

  또한 주민단체의 원고적격에 대해서도 단체의 경우가 쟁송수행능력이 높고 분쟁의 일괄타결에 큰 역할을 담당할 수 있다. 특히 오늘날의 지방자치단체의 결정과 주민간의 이해대립이나 법적 분쟁이 집단적 분쟁의 양상을 나타내고 있다는 사실을 볼 때 단체에게 법인격이 없는 경우가 많다는 등의 이유로 주민단체의 원고적격을 일률적으로 부정하는 것은 문제가 있다고 생각한다.  

  (6) 參政權

  지방자치법은 주민 가운데 국민인 지방자치단체의 주민은 법령이 정하는 바에 의하여 그 지방자치단체에서 실시하는 지방의회의원 및 지방자치단체의 장의 선거에 참여할 권리를 가진다고 규정하여 주민의 참정권을 보장하고 있다(地自法 제 13조 2항). 주민의 참정권으로서는 각종 선거에 관한 선거권, 피선거권 이외에 직접참정수단으로서 직접청구권이 있다. 지방행정은 대표민주주의를 근본으로 하므로 선거에 참여할 권리가 중요한 의의를 가지지만, 대의제의 결함을 보완하고 보다 정확한 민의를 반영하기 위해서 최근에는 직접청구나 주민참가 등의 직접민주주의제도의 중요성이 강조되고 있다.

  공직선거 및 선거부정방지법에 의하면 선거권은 대한민국국민인 20세 이상의 자로서 선거인명부작성 기준일 현재 당해 지방자치단체의 관할구역 안에 주민등록이 되어 있는 자에게 인정된다(동법 제 15조 2항). 그리고 피선거권은 선거권이 있는 자로서 선거일 현재 계속하여 90일 이상 그 구역 안에 주소를 가지고 선거일 현재 25세 이상인 자에게 인정된다(동법 제16조 3항).

  (7) 其他

  위에서 언급한 것 이외에도 주민은 국가배상법에 따른 손해배상청구권이나 토지수용법에 따른 손실보상청구권 등을 가지며, 그 밖에도 지방의회 방청권과 지방의회 의사록의 열람권도 갖는다고 본다.

  최근에는 각종 주민참가제도의 전개에 따라, 정보공개를 전제로 한 각종 심의회나 공청회의 참가 또는 행정절차에 대한 주민의 참가권리도 중요하다. 따라서 행정법상으로도 문제가 되고 있는 행정절차법의 제정과, 특히 정보공개와 관련하여 주민의 알 권리를 보장하는 법제의 마련은 매우 시급한 과제로 생각된다.

        

4. 住民의 義務

  

(1) 住民의 負擔

  주민은 법령이 정하는 바에 의하여 그 소속 지방자치단체의 비용을 분담하는 의무를 진다(地自法 제14조). 그 외에도 주민이 이행하여야 할 부담으로 노력제공의무, 물품제공의무 등이 있다. 여기서 이러한 의무들을 부담이라고 한 것은 이러한 의무들은 그에 대립되는 권리를 갖는 그러한 의무가 아님을 나타내기 위한 것이다.

   ① 금전급부의무 : 이것은 공적부과금, 즉 공과금의 납부의무를 말한다. 공과금에는 지방세, 분담금, 수수료, 사용료 등이 있다.

   ② 노력․물품제공의무 : 이의 예는 경찰상의 의무(긴급경찰처분)에서 볼 수 있다. 이러한 의무는 예컨대. ‘시장․군수 또는 구청장은 그 관할구역 안에 재해가 발생하였거나 발생할 우려가 있어 응급조치를 실시할 급박한 사정이 있을 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 부근에 거주하는 자 또는 현장에 있는 자를 이에 종사하게 하거나 타인의 토지 가옥 기타의 공작물을 일시 사용하며, 장애물을 변경 또는 제거하거나 토석, 죽림 기타의 물건을 사용 또는 수용할 수 있다’는 풍수해대책법 제33조(응급부담)에서 볼 수 있다.

  (2) 利用提供强制와 利用强制

  지방자치단체구역내의 주민의 토지는 공적 필요를 위하여(예컨대 상․하수도 등 주민건강을 위한 시설의 설치) 공적사용에 제공토록 강제될 수 있다. 이 때 경우에 따라서는 공적 보상이 주어질 수도 있다. 이를 이용제공의 강제라 부른다.

  또한 주민이 일정한 시설을 이용하도록 강제되기도 한다(예 : 공설 상․하수도 이용 또는 사설화장장이 없는 지역에서 공설화장장의 이용 등). 이를 이용강제라 부른다.

  (3) 其他의 義務

  ① 무보수 공무담임에 따른 의무 : 경우에 따라서 주민은 무보수로 공무를 수행하고, 명예직 공무원으로 봉사하기도 한다. 이 경우에 성실히 임무를 수행하여야 할 뿐 아니라, 임무수행과 관련하여 지득한 비밀은 임무수행 후에도 누설하지 말아야 한다.

  ② 자치법규준수의무 : 주민이 자치법규를 준수하여야 함은 주민의 당연한 의무이다. 자치법규준수의무의 위반이나 불이행이 있게 되면, 행정벌이나 행정상의 강제가 따르게 된다.

5. 地方自治와 住民의 參與

  자치행정의 위기문제와 관련하여 지방자치에 주민의 참여가 주요문제로서 논의되고 있다. 주민의 참여는 지방행정의 민주화, 사권의 보장, 행정의 합리화의 기능을 갖는다고 설명되고 있다.

 

  (1) 參與方法

  ① 선거에 참여 : 주민은 당해 지방자치단체의 구역에서 실시하는 지방의회의원의 선거와 지방자치단체의 장의 선거에 참여한다. 이것은 주민이 지방자치행정에 참여하는 가장 기본적인 형식이다. 선거에 이의있는 주민은 선거쟁송을 제기할 수도 있다.

  ② 명예직활동 : 이것은 전통적인 참여형식이다. 그 예로서 선거사무의 보조자로서 참여하거나 전문가로서 각종 위원회에 참여하는 경우를 들 수 있다.

  ③ 단순협력 : 정보설명회, 청문회, 각종 협의회나 심의회 또는 지방자치단체의 장의 보고회에 주민을 참여시키는 것도 주민참여의 한 방식이다.

  ④ 유권주민집회 : 동별로 선정되는 일정수의 주민으로 구성되는 주민집회를 조직하고, 이 집회로 하여금 제안하고 권고하는 사항을 지방자치단체의 경영에 참고하도록 하는 것도 검토를 요한다고 본다.

  ⑤ 주민질문 : 지방자치행정상 직접민주주의의 원리의 한 형태로서 일정수의 주민이 당해 지방자치단체의 주요문제에 관하여 지방자치단체에 답변을 강요할 수 있는 질문제도도 검토를 요한다.

  ⑥ 소청제도 : 주민이 지방자치단체의 의회의 의결이나, 그 장의 결정 또는 처분을 사법적으로 다툴 수 있는 제도가 또한 검토를 요한다. 이러한 제도가 구법에서는 인정되었었다(舊地自法 제 135조). 현행법에서의 삭제는 제도의 후퇴를 의미한다고 본다.   

  ⑦ 공동결정제도 : 주민에 의한 의사결정제도, 즉 주민의 공동결정제도로 다음의 것이 검토될 수 있다. 그 어느 것도 우리의 현행 법제상으로는 채택되어 있지 아니하다. 그러나 이러한 제도가 가장 강력한 주민참여제도임은 물론이다.

   ㉠ 주민발안 - 주민발안이란 지방자치단체의 문제를 지방의회가 아니라 지방주민에 의하여 제기하는 것을 말한다. 주민발안에는 직접적인 것과 간접적인 것이 있다. 전자는 일정수의 주민의 발의에 의한 안건을 직접 주민의 의사에 묻는 방법이고, 후자는 주민의 발의에 의한 안건을 일차적으로 지방의회에 묻고 만약 지방의회가 그 안건에 동의를 거부하면 다시 직접 의사를 묻는 방법을 말한다.

   ㉡ 주민결정 - 주민발안이나 지방자치단체의 발의가 있는 경우에 주민이 직접투표로써 결정하는 것을 말한다. 여기에도 필수적 주민결정사항과 임의적 주민결정사항의 구분이 있을 수 있다. 한편, 지방의회가 결정한 사항을 주민이 거부하는 것, 즉 주민거부도 주민결정의 한 특수한 형태가 된다.

   ㉢ 주민소환 - 지방자치단체의 사무를 담당하는 자(대체로 선거직 지방공무원)를 그 직으로부터 해면시키는 주민들의 결정을 말한다. 엄밀한 의미에서 주민소환은 주민결정의 한 형태이다.

  (2) 住民參與의 意味

  상기의 여러 제도들은 직접민주주의를 위한 것이며, 대표민주주의의 보완을 위한 발전책으로 이해될 수 있다. 만약 지방자치단체의 모든 문제를 주민의 직접적인 공동결정에 의존하게 한다면, 그것은 바로 직접민주주의를 뜻할 것이다. 그러나 지방자치행정영역에서 이러한 의미의 완전한 직접민주주의의 실현은 현실적으로 불가능함은 의문의 여지가 없다. 하여튼 주민참여는 ① 공동체의 운명에 대하여 주민이 책임을 부담하고, ② 지방자치단체에 대한 주민의 관심을 고양시키고, ③ 행정의 관료적인 경직성과 독립성의 경향에 예방적으로 작용하고, ④ 지방자치단체의 정치적 의사형식의 연원으로서 기능한다는데 큰 의미가 있다.